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重新理解为什么要公交优先
全国公共汽电车（后文简称公交）客运量在2023（+18.0%）、2024年（+1.6%）迎来反弹，到2025（-5.5%）年和今年上半年，又重回下降通道。短期看，公交的客运量的减少几乎无法逆转。
近几年，各地公交企业进行了多种探索，在主业上通过定制线路、网约等新服务模式拓展市场，在副业上依托人力资源、车辆资源、场站资源以及数据资源开展多元经营来增收。但相比于巨大的客运量流失和亏损缺口，短期内这些努力对行业局势的扭转作用有限，行业发展依然处于困境中。
图 2019年以来公交客运效率变化
进入21世纪，公交优先始终是国家城市交通发展的核心战略，这与城市化初期城市居民出行机动化水平不足密切相关。
经济起步于快速城市化初期，受个人经济水平及出行市场的机动化供给不足的制约，运输效率最高的公共交通优先发展是必然的选择，公共交通也成为城市化进程中满足机动化出行需求的“粗粮”。
经过20多年的发展，特别是制造业和互联网行业的贡献，出行市场的交通工具和服务模式供给极大丰富，实质上已经供大于求，公交优先发展的重心也应有所转变。
因此，有必要从理论角度，梳理一下公交优先的原因。笔者将公交优先的原因总结为以下四个层次。
第一是公益性和社会公平。机动化能力是市民获取公共资源及社会经济活动机会的必要条件。公共交通的可及性以及对低收入人群，老年人群、残障人士，学生群体的票价优惠减免，能提高社会整体机动化能力的均衡性，也是政府需要优先提供的兜底性公共服务之一。
第二是供给侧规模经济特征。公交需在线网覆盖和运力规模上达到一定水平才能形成网络效应，因此在场站、车辆等基础设施方面的固定成本占比高。这就形成了行业的规模经济特征和一定的自然垄断特征，因此，公交优先的目标之一，就是通过提高公交供给规模，为市民提供基于边际成本的服务，提升公交服务的社会福利水平。
第三是需求侧规模经济特征（Mohring 效应）。当公交客运需求上升时，提高线网密度、缩短发车班次不但能够服务新增乘客，也会提升既有乘客的服务水平，这让乘客之间形成互益，又进一步吸引更多乘客，形成正向反馈的“滚雪球效应”。因此在客运需求增长的时候，对公交系统的优先投入会更高效地带来收益。
第四是对城市交通的正外部性。在高密度城区道路交通拥挤的背景下，通过经济手段和政策手引导居民放弃私人机动化出行，更多乘坐公交，能够减少私人机动化的拥堵负外部性，提升道路设施的整体运输效率。这也是这些年我们在交通规划和管理中推崇公交优先的经典的理论基础。这需要从城市客运市场整体的视角，优先加大公交供给以及道路设施的投入，给公交更多优先路权，同时对私人机动化出行进行约束。
图 公交优先的四个层次
仔细看这四个层次，可以发现他们所需要的投入依次递增，但随着出行市场发展，各层次的不可或缺性正在依次递减。
在公益和社会公平方面，替代效应会削弱公交服务的兜底效率。随着出行服务供给多元化（网约车、共享单车），个体机动化交通工具（电动自行车、新能源小汽车）普及，以及居民收入水平提升，基本出行的替代选择越来越多，导致公交兜底保障的供给侧效率被稀释。出行服务的可替代性强也是公交与教育和医疗等公共服务的关键区别。
在供给侧规模经济方面，供给规模刚性强，无法适应需求弹性。快速城市化阶段，对公交出行需求预测会偏大，导致在公交固定投入方面的规划预测也以快速增长为导向。随着公交客运需求下降，边际成本上升，既有的公交供给规模实质上已经过大。尽管最近年全国多数城市的公交都已经开始缩减规模，但受到既有规模以及投入惯性的影响，公交服务供给无法适应需求的弹性。
在需求侧规模经济方面，面临反向滚雪球，进入恶性循环。当客流下降时，如果减少线网密度和缩减班次，留在公交系统的乘客的服务水平下降，进一步导致更多公交乘客流失，形成与Mohring效应相反的滚雪球效应。目前很多城市公交裁撤线路或减少发车班次可能正面临这样的困境，同时政府部门和企业还需要承受留存乘客对服务水平下降的抱怨。
对城市交通正外部性方面，出行市场需求和供给的多元化使得使用条件收窄。尽管公交优先有益于缓解城市交通拥堵这个理论在概念上非常“正确”，但其有效性却要依赖一定背景条件。
一张被广泛传播的经典照片展示了公交改善城市交通上的效率优势，但这是特定场景下的效率比较，这张照片隐含的前提不限于：乘客的起终点集中在公交线路沿线、乘客的出发时间都比较集中、他们的出行时长或速度约束基本一致、他们对出行的舒适度偏好趋同——这在经济越来越多元化、城市扩张、出行动态性增强的今天越来越不是普遍现象。
图 经典的公交优先理念宣传
运输经济学中提及公共交通具有相对优势的条件是大量的出行需求在空间和时间上集中，如果大家都是用私人交通工具会导致所有人都要承受严重拥堵，形成巨大的负外部性。
这时通过补贴和管理政策，激励和引导一部分人从私人交通工具转移到公共交通，那么道路拥堵得到了缓解，社会总成本下降——这也是很多城市收取拥堵费补贴公共交通的核心原理。
但在出行时间和空间相对分散的区域，公交的这种优势会被大幅削弱，在一定情况下，公交的实际载客效率甚至可能低于私人机动化交通工具。
过去的增量发展阶段，供给滞后于需求，交通拥堵问题突出，公交优先的驱动力直接建立在对城市交通的正外部性之上，使我们在相当长时期忽略了前面三个层次的意义。
当公交对城市交通的正外部性随出行时空分散以及出行市场多元化而降低时，前三个层次的需求，尤其是公益性和社会公平的需求才被凸显出来，成为行业当下的最后抓手。
笔者认为现阶段公交优先应聚焦两个方面：
首先是规划层面优先保障基本出行。
笔者近两年看了多个城市的公交规划，发现过去“规模扩张的发展模式”路径依赖依然存在：基于对未来客运量的乐观预测，以万人保有量、线网覆盖率、专用道里程等指标继续优先发展设施规模。
如前文所述，公交优先有着不同层次的理论意义，也决定了投入的资源规模。
在当前出行需求和出行服务市场供给多样化的背景下，特别是政府投入存在硬约束的条件下，应优先保障基本出行服务。
当前阶段的公交规划需要以基本出行服务保障为底线，明确覆盖范围、服务时段、发车间隔以及票价水平这些服务标准，以此划定政府在公共服务中的边界，明确各种补贴的优先投入方向和规模。
2025年10月，广东省交通厅发布了《广东省交通运输厅关于城市公共交通基本出行服务保障规范》（粤交〔2025〕9号），其中对公共交通服务基本出行需求的核心要素给出了明确标准，笔者认为这对公交行业而言具有标志性意义。
其次是运营层面优先提升客运效率。
在现实运营层面，与以往专用道，BRT、大站快线等形式不同，最近几年公交行业涌现出的定制公交、接驳公交、“云公交”、网约公交等各类新型供给形式，但这些新形式是否正真提升了客运效率，值得关注。
如果新的服务形式仅仅在短期增加客户数量，未提升客户粘性，也未降低边际亏损，那依然不是行业解困之道。
在目前情况下，相比客运量和市场占有率，客运效率和核心客群的粘性是更为本质的指标。十年间，全国很多大城市的百公里客运量已经从300乘次左右下降到100乘次左右，换言之，这些城市在公交方面的投入效益缩减了2/3。
如果公交的客运效率优势消失，那公交的集约化、绿色出行的意义也会减弱，这对公交行业才是最致命的。
因此，企业公交优先发展的重点必须转向客运效率的提高，也就是单位乘客亏损水平的下降。
笔者根据自身体会，提出几点建议供批评讨论。
建立市场竞争意识
在出行市场供大于求的背景下，各种出行方式不再是单纯的相互协作和补充关系，公交也要主动参与出行市场的竞争，对自身的通行路权、站台使用权等提升关注，更要进行市场营销。
例如在关键节点的路权优先争取，减少其他交通方式对公交站台的占用，下沉到社区宣传公交服务调整信息，优化传统的票制，利用月票、次票等优惠手段提升客户粘性。
图 公交站台的网约车广告
图 被出租车和网约车停靠占满的公交站台
提高供给弹性
公交供给的弹性不足，与时间和空间方面缺乏动态调整有一定关系。
例如部分城市通勤乘客的早高峰时间明显早于运力供给的达峰时间，部分城市在节假日的公交运力投入和工作日几乎一样，忽略了乘客需求量的日变化，这些都有较大的优化潜力；再比如部分客均亏损高达数十元的极低效线路，因种种原因无法减少班次或退出运营，拉低了公交的整体客运效率，需要通过建立减低效增高效的优化机制，不断提升供给弹性。
稳定和扩大存量基本盘
相比公交客运量的缓慢下降，乘客结构变化则更为隐性，例如年轻乘客和学生乘客在减少，高频乘客数量和乘坐频率都在下降，这预示着客群的基本盘不稳，未来或面临结构性乘客流失。
很多城市公交乘客中月乘次超过20的群体贡献了约40%~50%的客运量，而其占总用户数的比例只有约8%~12%。这说明存量的高频乘客依然是公交行业最重要的关键客户。
与开通新线路、增加新服务模式吸引新用户相比，主动识别既有优质用户，针对这些乘客进行服务优化，稳住并扩大存量客群基本盘，是目前公交提升竞争力的务实做法。
公交优先作为城市交通发展战略，在新的形势下依然具有重要意义，但也需要对重点进行调整。政府需要根据实际情况，将公交优先投入的重点放在保障基本出行服务上，企业需要强化既有运力下的客运效率提升，建立市场竞争意识，找准基本盘客户，利用好运营数据监测，根据需求特征提升供给弹性，助力当下公交行业摆脱发展困境。
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王园园
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