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如何破局
摘要：交通部启动无人快递车规范化管理工作，国内低速无人车将迎来国家层面监管。但无人清扫、巡逻、低速接驳车等依旧缺少全国统一规则，很可能出现风险同源、监管不同步的现实矛盾。文章结合深圳、合肥试点实践，分析监管差异根源、现实治理风险，提出地方城市“统一安全底座+分层分类监管”落地思路。
近期，交通运输部启动无人快递车规范化管理工作，预示着国内规模最大的低速末端货运无人车，即将告别各地各自试点的局面，迎来国家层面统一治理框架。作为低速无人车商业化落地最成熟、上路规模最大的场景，无人快递车的规范化管理，是城市智能交通治理的重要进步。
放到城市全域道路治理维度，一个现实矛盾正在凸显：本轮国家监管调研主要瞄准市场化运营的无人快递车，但同样跑在公开道路、人行道，安全风险高度接近的无人清扫车、无人巡逻车、低速载人接驳车，依旧缺少全国层面统一制度，基本依靠各个城市自行摸索属地管理办法。
如果只针对单一品类建规则，缺少全品类统筹，很容易出现“同路不同规、同险不同管”的治理割裂，带来监管套利、基层执法尺度不一、安全水平参差不齐等现实难题。本文结合深圳、合肥等城市试点实践，从治理现状、监管差异、现实风险、地方可行路径几个层面，探讨城市全品类低速无人车该如何破局。
目前国内城市开放道路常态化运行的低速无人车，主要包含无人快递配送、无人清扫、无人安防巡逻、低速载人接驳四大品类。四类车辆运行场景高度重叠，主要覆盖城市辅路、非机动车道、人行道等人车混行区域，安全运行风险、道路通行场景基本一致，但监管体系、准入标准、责任主体存在显著差异。国内深圳、合肥等先行试点城市，已形成相对成熟的属地治理模式，也是当前全国城市的通用治理缩影。
深圳依托特区立法基础搭建市级智能网联汽车监管平台，对无人配送、环卫、巡逻全部功能型无人车执行统一备案、一车一唯一标识编码制度，企业线上完成路权申报，平台实时回传位置、速度、运行模式等全量运行数据，能够自动识别路线偏离、越界行驶等风险事件，多部门数据归集到同一平台，审批、预警、事故溯源尽量做到线上闭环。深圳的成熟体现在制度与平台配套完整，商业运营类无人车安全约束执行力度高，但这套强约束更多向市场化配送车辆倾斜。即便统一纳入平台备案，无人清扫、无人巡逻这类市政采购车辆，并未强制套用商业配送车全套运营管理要求。
合肥则依托《合肥市智能网联汽车应用促进条例》地方性法规底座，配套出台专门的功能型无人车管理规范，形成了法规+专项管理文件双层制度支撑。实操层面建立跨部门常态化联席会议机制，落实“一车一台账（一车一案）”管理，所有开放道路行驶的功能型无人车必须完成备案登记、接入市级监管平台，车辆运行黑匣子数据实时上传，通过平台在线监管手段，重点排查、遏制无备案私自上路的“黑跑”、备案场景与实际运营不符的“灰跑”现象，探索实现申请-审核-备案-监测处置全流程闭环治理。在场景落地层面，合肥同步探索多元示范应用，除常规无人快递外，无人清扫、治安巡逻、烟草特种配送等多类场景均已在城市道路落地试点，市政类无人车落地规模大、样本丰富。
但两个城市也暴露出共性治理短板：两地的成熟主要解决了“车辆要备案、数据要接入”的准入门槛与违规上路排查问题。市政属性的无人清扫、巡逻车，只做上路备案，不设置经营性资质门槛；虽然平台具备数据监管能力，但对政府采购项目中的车辆远程安全员在岗要求、专项保险额度、安全冗余配置，缺少常态化刚性落地核查机制。不少市政项目招标侧重作业功能效果，对开放道路行驶安全指标权重不足。车辆完成备案不等于运营过程安全标准完全到位，同样跑在人行道、辅路，市政类无人车的实际安全强制约束力度整体弱于无人快递车，这也是“同路不同规”矛盾在地方试点层面的真实体现。
1.无人快递车：从地方试点走向国家统一合规
无人快递车属于市场化经营性货运载体，监管权责归属于交通运输、邮政管理部门。目前交通部已启动无人快递车专项规范化调研与试点方案编制，尚未出台正式落地政策，未来将逐步建立覆盖企业运营资质、车辆备案管理、远程安全员值守、数据存证、专项保险配置、ODD运行区域管控、服务质量监管的全链条合规体系，是当前唯一纳入国家级统一治理规划的低速无人车品类。
2.无人清扫、巡逻车：地方属地兜底，无全国强制标准
无人清扫、无人巡逻车辆本质为城市市政作业、公共安防巡检装备，主要通过政府招投标采购、第三方企业运维模式落地，无市场化商业营运属性，行业主管部门分别为城管、公安部门。
从国家层面看，两类车辆暂无统一的准入规范、运营标准与安全管理细则。深圳、合肥等试点城市均采用“市级平台统筹、分部门业务监管”模式，由工信部门搭建统一智能网联汽车监管平台，实现车辆统一备案，参照GA/T 23882026通行规范落实基础通行安全要求，但仅约束上路行驶行为，不涉及营运资质审核，整体合规门槛显著低于无人快递车。
落到现实运行当中，漏洞同样突出：无人清扫、巡逻车大多来自政府采购项目，部分采购招标更看重设备报价，对远程安全员配置、保险额度、车辆安全冗余等指标约束偏软。有些项目只要求车辆可以完成清扫、巡检作业，对开放道路行驶的安全能力考核不足；车辆虽然完成平台备案，但实际运营中，远程值守人员配置不足、专项保险额度偏低的现象，在部分二三线城市并不少见。一旦出现剐蹭伤人事故，城管、采购单位、设备厂商、运维企业之间责任边界容易纠缠不清。
3. 低速接驳车：场景监管割裂，治理边界模糊
低速无人接驳车分为封闭场景与开放道路两类治理体系：园区、景区等封闭区域摆渡车辆，由属地管委会自主审批、自主监管；驶入城市开放道路的载人接驳车辆，虽归交通运输行业管辖，但暂无全国细化管理规则，仅参照智能网联客运标准从严管控，场景化治理细则缺失，监管弹性较大。
整体来看，当前行业治理格局呈现明显的风险同源、标准不同、监管分层特征：四类车辆同台运行，仅无人配送车进入国家规范化调研序列，其余品类完全依赖地方自主摸索、弹性管控，全域治理体系尚未成型。
国家级监管优先覆盖无人快递车，并非政策倾斜，而是由各类无人车的业务属性、市场形态、监管权责边界决定，属于分步治理、重点突破的务实选择。
从业务属性看，无人快递车属于完全市场化付费货运服务，存在跨区域规模化运营需求，天然落在交通、邮政主管部门监管范畴，需要全国统一规则破除地方壁垒。反观无人清扫、巡逻车主要服务城市公共管理，大多由政府采购，属地属性极强，几乎不存在跨城运营；低速接驳车市场化规模有限，尚不具备全国统一立法规制的现实条件。
安全治理压力也客观存在差异。无人快递车高频穿梭小区、商圈、校园等人流密集点位，人车交互频繁，占道、通行纠纷、市民投诉量更高，野蛮扩张带来的交通安全矛盾最先暴露，具备优先规范的现实诉求。
监管权责条线碎片化也是绕不开的现实。无人快递车监管主体清晰，交通、邮政可以自上而下推进制度建设。而清扫、巡逻、接驳车分别归属城管、公安、园区管委会多个主管口，权责交叉分散，很难由单一部委快速出台全国统一的硬性管理规则。
交通部启动无人快递车规范化管理工作，对整治末端配送行业乱象、压实安全责任、规范市场秩序具备重要意义。但在全域低速无人车监管体系尚未完善的背景下，单一品类规范化、多品类监管空白的格局，可能会引发四大结构性治理风险，不利于行业长期健康发展与城市交通安全治理。
1. 监管套利风险突出，形成不公平市场竞争
低速无人车底盘硬件通用性强、外观改造门槛低，只需要更换外壳贴纸，就可以切换名义上的应用场景。更值得关注的是，据公开报道，仙途智能等企业在产品设计中采用了"自动驾驶底盘+可分离上装"方案，同一底盘可通过更换上装模块在清扫车、降尘车、垃圾清运车之间切换功能。这种硬件层面的"一车多用"设计，虽然从商业角度看提升了设备利用率，但也为"换壳备案"提供了技术便利。理论上，一台备案为环卫清扫功能的车辆，只需更换上装模块，即可名义上转为安防巡逻或物流配送用途。
未来无人快递车合规门槛抬升之后，行业内就会存在这样一种隐忧：部分企业为避开货运营运资质、7×24小时远程安全员、高额专项保险等合规成本，把用于商业配送的车辆，包装成环卫、安防巡逻装备完成地方备案，名义上做市政作业，实际承接商业配送订单。一旦这类操作增多，会直接造成"守规矩企业成本高，投机企业钻制度空子"的不公平局面。
2. 通行标准不统一，基层执法面临两难
当前行业标准体系存在明确边界：GB 447212026机动车强制国标仅适用于M/N类乘用车、商用车，不适用于无座舱低速无人车；GA/T 23882026通行规范为推荐性行业标准，无强制落地效力。
这就造成基层执法困境：同一路段、同源运行风险的无人车，未来无人快递车将执行严格的国家合规标准，而清扫、巡逻车辆仅适用地方弹性管控标准，出现“同路不同规、同错不同罚”的现象，既增加基层执法难度，也容易引发公众对交通治理公平性的质疑。一线交警执法时，很难快速分辨一台低速无人车备案场景和实际运营场景是否一致，客观增加取证处置难度。
3. 政府采购环节安全底线失守，责任追溯困难
无人清扫、巡逻车辆依托政府采购体系落地，因缺乏国家级安全准入硬性标准，部分项目存在低价中标、降配减标问题，部分上路车辆存在安全冗余不足、无规范远程值守、保险配置不足等问题，整体安全标准低于合规配送车辆。一旦发生交通安全事故，设备厂商、运维服务商、采购主管部门权责边界模糊，极易形成追责真空，埋下城市安全隐患。
2024年广州曾发生国内首例无人清扫车撞伤行人事件，法院最终采用"设备方+运营方+政府监管方"三方共担责任的判决模式，但赔偿标准至今尚未明确。这一案例折射出市政类无人车事故追责的普遍困境：当清扫车在开放道路上撞伤行人，责任应该由采购方（城管部门）、运营方（设备企业）还是研发方（系统厂商）来承担？现行制度下并无清晰答案。
4. 监管数据孤岛成型，全域治理能力受限
未来无人快递车将按国家要求实现监管平台全量接入、数据全程存证、运行状态可溯。即便深圳、合肥这类已经建成市级统一监管平台的试点城市，现实中也存在分层数据归集的问题：无人清扫、无人巡逻车虽然完成市级平台备案、上报基础位置轨迹等准入类数据，但大量作业业务数据、完整运行日志仍留存于城管、公安的专属业务系统。市级监管平台只能获取车辆备案身份与部分快照数据，难以拿到完整全量运行数据集。各部门业务系统之间没有实现深度打通，数据没有真正融合。
这就造成城市交通管理部门无法形成真正完整的无人车全域运行监测视图，难以精准识别越界行驶、虚假备案、伪装营运等隐蔽违规行为，导致城市低速无人车治理从理想中的“全域可控” 沦为事实上的 “单点管控”，智慧交通治理效能大打折扣。
结合当前国家分步治理的节奏，短期内全品类无人车统一国家级规范难以落地。各试点城市无需等待顶层政策补齐，应立足全域交通安全治理视角，构建一套通用安全底座、分场景差异化监管的本地化治理体系，补齐监管短板、堵塞治理漏洞。
1. 制度全覆盖，杜绝品类治理割裂
尽管短时间内很难出台覆盖全部品类低速无人车的全国统一规则，各个地方城市可以立足本地交通安全实际，把全品类车辆纳入管理视野。在承接落实国家无人快递车合规要求的同时明确原则：无人快递车严格执行货运经营性合规要求；清扫、巡逻、接驳车辆可以不要求货运营运资质，但安全标准不能搞例外豁免，从制度上堵住监管空白。
2. 安全基线统一，实现同源风险同源管控
以GA/T 2388‑2026 通行规范为通用安全底线，对所有开放道路行驶的低速无人车强制执行统一安全标准，包含数据存证、远程安全员值守、足额专项责任险、ODD 电子围栏区域管控等核心要求。不管是商业配送，还是市政作业，只要跑开放道路，就要守住同一套安全底线，实现不同品类车辆安全标准统一、风险管控统一。
3. 平台全域统筹，一车一台账闭环监管
整合各部门专项监管系统，搭建市级统一低速无人车监管平台，实现所有品类无人车“一车一台账、全量备案、动态监测”。深圳、合肥已建成的市级监管平台，在制度与技术层面具备通过轨迹、运行数据比对，甄别车辆实际业务与备案场景不相匹配风险的能力，能够支撑构建违规告警、溯源、处置、整改的全闭环管理逻辑，为地方全域数字化治理提供参考方向。
4. 部门联席管控，分层压实主体责任
建立工信统筹、公安执法、交通、城管、公安、属地园区联动的常态化联席机制，分层落实监管责任：交通、邮政部门聚焦无人快递车营运合规与服务质量管控；城管部门将统一安全基线纳入环卫无人车政府采购硬性门槛；公安部门规范安防巡逻车辆运行管理；属地部门闭环管控封闭园区低速接驳车辆，开放道路接驳车辆从严参照客运标准管理。
交通运输部启动无人快递车规范化管理，是国内低速无人车行业从试点探索走向合规化、标准化发展的关键一步，为全域低速无人车治理提供了重要参考范式。
城市低速无人车治理的核心，不在于单一品类的制度完善，而在于全域安全底线的统一、治理规则的公平、监管体系的闭环。短期分步规范、重点突破符合行业发展规律，但长期必须建立“通用安全底座+分场景业务监管”的一体化治理体系。
唯有打破部门监管壁垒、抹平品类安全差距、堵住制度套利漏洞，才能实现城市低速无人车安全、有序、公平、可持续的规模化发展，为智慧交通、智慧城市建设筑牢安全治理根基。
作者简介：赵志伟，高级工程师，安徽省工信厅高新技术专家，拥有10余年信息系统架构经验，二十余项授权专利，主要研究方向为车路云一体化。
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赵志伟
特邀作者