当前，我国普通国省干线公路发展步入存量提质增效新阶段，行业重心全面转向建养并重、精细运维。伴随公路建养资金体系、市场化机制持续迭代，传统分散式养护模式已难以适配高质量发展要求。本文系统梳理国内公路全寿命周期养护政策演进、资金机制变革及多地建养一体化、长周期养护实践，剖析行业现存痛点，构建穿透式建设与持续性养护协同体系，为普通干线公路规模化、集约化、数字化长效管养提供理论与实践参考。
▲国道518日定线临沂日照界至长深高速临沂东互通立交段改建工程
随着现代综合交通运输体系的不断完善，我国普通国省干线公路发展正进入增量提质与存量增效并行的新阶段。公路路网布局持续优化，行业发展重心逐步由“重建轻养”转向“建养并重、养护为主”，公路养护规模化、高质量发展压力与挑战日益凸显。以山东省为例，2025年全省公路总里程达297641.4公里，较2024年新增1803.8公里，路网建设增速持续放缓，存量管养提质增效已成为行业发展核心主线。
国内公路全寿命周期养护理念逐步深化并日趋成熟。2005年，交通部发布《新理念公路设计指南》，首次以政府规范形式明确系统论与全寿命周期成本理念，并将其融入工程设计标准；后续《“十一五”公路养护管理事业发展纲要》进一步延伸理念边界，明确全寿命周期养护成本管控要求，将成本管控思维拓展至养护管理全流程；《“十三五”公路养护管理发展纲要》进一步提出探索建管养一体化、周期性养护总承包等新型组织模式，健全养护管理体制机制，推动公路养护向集约化、专业化、精细化转型。
建设养护资金政策衍变
普通国省干线公路建养模式的迭代升级，与资金保障体系改革高度关联、深度绑定。长期以来，车购税、燃油税、收费公路三大政策构成普通公路建养资金的核心支撑，深刻影响着普通国省干线公路建设、养护、运营的实施模式与管理机制。
2008年，国务院印发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号），全面推进成品油税费改革。政策取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费等6项行政事业性收费，有序取缔政府还贷二级公路收费，同步上调成品油消费税单位税额。自此，普通国省干线公路建养资金来源由传统养路费、通行费、车购税多元结构，转变为车购税与省、市、县多级财政协同补助模式。2013年，党的十八届三中全会明确允许社会资本以特许经营方式参与基础设施投资运营，推动普通公路建养资金来源向多元化、市场化方向拓展。
2021年，财政部、交通运输部联合印发《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2021〕50号），进一步规范车购税补助资金使用范围与管理要求，正式形成“部省补助+地方财政”的普通国省干线公路建养资金共担机制，并延续至今。
当前，除少数重点通道及特许经营项目外，普通国省干线公路已全面取消收费。伴随政府和社会资本合作、基础设施特许经营等新规落地，传统收费融资渠道持续收窄。依托公路事权下沉改革契机，各地积极运用专项债、超长期国债、政策性贷款、PPP等多元财政金融工具，探索特许经营、建养一体化、长寿命周期养护等新型建养模式，取得了良好的工程成效与社会效益。
建设养护模式新形势
伴随行业政策持续更新、资金保障体系不断优化，普通国省干线公路建养领域呈现资金来源多元化、项目法人多极化、建养实施综合化、参建单位集团化、制度职能专业化、管理决策数字化的“六化”发展新格局，行业市场化、集约化、现代化水平显著提升。
资金来源多元化
现阶段，普通国省干线公路建养资金主要分为财政资金与市场化自筹资金两大类。其中，财政资金包含部省专项补助、地方公共预算、政府性基金预算、合规政府举债资金及国有资本经营预算配套资金；自筹资金主要涵盖专项债、城投债、PPP合作等市场化融资渠道。
近年来，融资监管持续收紧、地方财政收支压力加大，各地积极拓宽普通公路建养资金筹措渠道：依托农业发展银行等政策性银行获取专项贷款，如福建省创新“福路贷”模式，新增专项贷款31.5亿元，并持续扩大融资规模；通过吸纳社会资本投资、盘活公路经营权、发行专项债券等方式开展市场化融资；通过“交通+产业导入”“交通+效益分成”等资源捆绑模式，整合区域优质资源反哺公路建设养护，有效破解资金短缺难题。
项目法人多极化
随着事业单位改革与交通市场化改革持续深化，普通国省干线公路建设项目法人呈现多极化发展特征。以山东省为例，机构改革前，普通国省干线公路项目法人以地市公路局为主体，仅少量PPP项目由地方融资平台及社会资本作为实施主体。改革后，项目实施主体逐步转变为市、县两级公路（交通）事业发展中心、交通建设服务中心及市场化社会资本，项目建设完成后统一移交市级公路事业发展中心常态化管养。
项目法人的多元化格局，与高速公路统一线性的建养一体化管理模式存在较大差异，难以实现建设、养护的自然衔接，亟须通过系统性制度设计，统筹协调建养全流程工作，破解多主体管理壁垒。
建养实施综合化
依托公路事权下沉改革，区域公路养护作业由传统分散、粗放的零星作业模式，向集中连片、整线统筹、集约高效的综合养护模式转型。行业逐步推行大片区、规模化集中养护新模式，对路基、路面、桥涵结构、交通安全设施及附属工程实施一体化统筹养护。同时积极探索长周期总承包养护模式，配套完善全过程监管考核机制，大幅提升路网整体管养效能。
参建单位集团化
“十三五”以来，各省市陆续组建属地交通投资与交通建设集团，整合区域交通投融资、勘察设计、施工监理、试验检测、运营养护全链条资源，重塑普通国省干线公路建养产业生态。地方综合性交通集团兼具投融资平台功能与设计施工总承包、项目代建、公路养护等完整经营资质，普遍具备10亿元至30亿元层级的投融资能力。在公路应急抢险、零星养护、即时处置等场景中，属地企业地域优势、协调优势突出，具备承接区域普通国省干线公路一体化建养任务的综合实力。
制度职能专业化
2019年起，全国交通系统深化机构改革，将原公路二级机构的行政职能统一划转至省级交通运输主管部门，整合公益服务职能组建专业化事业机构。各地改革路径虽有差异，但主流模式为单独设立公路事业发展中心，部分地区整合组建综合交通运输事业中心。省级层面实现普通国省干线公路“建、管、养、运”职能的统筹整合，完成建养业务体制性合并，为建养一体化协同机制建设筑牢制度根基。市级层面逐步厘清业务边界，将大中修、危桥改造等建设类工程统一归口工程管理部门，实现建设实施与日常养护业务分置管控、有序衔接，保障建养各阶段工作平稳移交、闭环落地。
管理决策数字化
《关于推进公路数字化转型 加快智慧公路建设发展的意见》《关于支持引导公路水路交通运输基础设施数字化转型升级的通知》等行业文件，明确了2027年、2035年公路数字化发展目标，提出构建公路全生命周期“一套模型、一套数据”的发展思路，全面推动智慧建造、智能养护、智慧出行落地应用。目前，各省市加快构建“大数据+人工研判”融合体系，构建“监测—预警—处置”一体化防控机制，推动建养管理由经验型向智能化、精准化转型。通过搭建科学决策数据模型，形成检测、分析、决策、评价的全流程数据闭环，显著提升公路养护决策的科学性与精准性。
国内建养协同模式实践探索
建养一体化实践
现阶段，河南、贵州、湖北、甘肃、浙江、江苏、河北、湖南、内蒙古等多个省份，围绕普通国省干线公路建养一体化模式开展专项研究与工程实践，出台专项实施方案，形成了丰富的落地经验。
2015年，河南省印发《河南省普通干线公路建设养护管理一体化改革试点方案》（豫政办〔2015〕128号），全面推进干线公路投融资、建设、养护、管理、治超一体化改革，建立权责匹配、保障到位的机构、人员与经费保障体系。
2017年，贵州省出台《省人民政府关于深化交通基础设施投融资体制改革的指导意见》（黔府发〔2017〕15号），明确大力推行普通国省干线公路建养一体化建设模式，成为全国首个规模化落地该模式的省份，先后分3个批次实施53个项目，建设总里程达1806公里。
2018年，湖北省人民政府印发《湖北省综合交通公路水运部分四个三年攻坚工作方案(2018—2020年)》，明确在干线公路建设中全面推广建养一体化实施模式。同年，甘肃省先后印发专项指导意见与示范方案，在全省13个试点市（州、区县）推进普通省道、旅游公路及农村公路建养一体化建设，取得阶段性成效。
2020年施行的《浙江省公路条例》明确，县级以上人民政府可通过发行地方政府债券、社会资本合作等方式筹措公路建设资金，建立公路规划、建设、养护、管理一体化协作机制。2021年修订的《江苏省公路条例》立足长三角一体化发展战略，健全公路一体化管理机制，推进规划、养护、管理、服务深度融合，并开展干线公路建养一体关键技术研究，落地一批示范项目。
2022年，湖南省开展“十四五”普通国省干线公路投融资困境及优化路径专项课题研究，通过专题研讨探索“投资人+EPC”、建养一体化等市场化落地模式，破解项目融资难题。各地推行的建养一体化模式，核心是对区域、类别公路项目规模化打包，公开招标选定社会资本，由社会资本统筹负责资金筹措、施工总承包及交工后多年期养护服务。该模式可整合建养资源、提升综合效益，但存在前期资金投入大、易滋生隐性债务等风险。自《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》（国办发〔2019〕45号）明确严禁以建养一体化名义新增地方隐性债务、禁止BT模式建设农村公路后，传统重资产建养一体化项目实施规模大幅缩减。
长周期养护实践
传统短期养护模式存在明显短板：资金层面，区县财政配套资金落实难度大，养护工作高度依赖省级补助；管理层面，项目承包周期、质量质保周期较短，施工单位质量管控主动性不足，企业收益与道路长期服役性能脱节，建养质量目标存在偏差，养护资金利用效益仍有较大提升空间。为此，全国多省份依托国家公路现代养护工程试点，积极探索长周期、绩效化养护新模式。
2021年，浙江省获批开展普通国省干线公路全寿命周期养护（EPC+绩效考核）改革试点，在建德、宁海、嵊州、安吉等7个县区落地试点项目。2025年5月，义乌市启动覆盖3条国道、3条省道、1条县道，总里程152公里的全寿命周期养护项目，服务周期8年（2025年—2032年），为浙江省目前实施范围最广、里程最长的普通公路长周期养护试点工程。
2026年，浙江省杭州市桐庐县全域普通公路长寿命周期养护新模式，成为浙江省首个“国省县乡村”五级公路一体化养护体制改革试点项目。
2022年，江苏省印发普通国省干线公路养护现代化示范方案，探索区域一体化、全寿命周期养护发包模式；2024年在省道331线扬州段落地长周期养护试点；2025年“普通国省干线公路长周期养护科技示范”项目成果通过评审，整体达到国际领先水平。
2023年以来，内蒙古自治区在巴彦淖尔、锡林郭勒、阿拉善等地区，试点推行“设计施工总承包+10年日常养护”一体化模式，统筹建设与养护周期，2025年落地7个项目，覆盖里程494公里。2024年，吉林省创新实施“1年大修工程+6年常态化养护”一体化发包模式，引入第三方绩效考核机制，以量化指标管控养护质量、以绩效支付激励企业履职，保障路网长期稳定运行。2025年8月，贵州省印发专项试点方案，在兴义公路局贞丰段探索“5+3”年长周期养护总承包新模式。
目前，浙江、江苏等省份已形成规模化、体系化的长周期养护试点经验，具备推广借鉴价值。行业主流长周期养护模式分为两类，即“集中大中修EPC+多年期日常养护总承包”与“逐年分段大中修EPC+多年期日常养护总承包”，付费方式普遍采用工程量清单计价与绩效考核相结合的模式。
长周期养护模式优势显著：可有效提升养护质量与作业效率、降低管理成本；将运维需求前置至规划设计阶段，实现全生命周期统筹管控，规避短期合同导致的养护缺位问题；倒逼预防性养护落地，优化养护资金投向；整合资源开展集约化施工，杜绝传统“小、散、短”工程的资源浪费问题，集中采购可降低15%至20%的物资成本；有效延长公路设施服役寿命，路面使用寿命提升20%至30%，桥梁结构耐久性提升40%以上，全面保障路网通行安全与服役性能。
现阶段，绩效化长周期养护仍处于试点完善阶段，存在管理体系尚不健全、效益评价与激励机制有待优化、数字化管控水平不足等问题，仍需持续完善提升。
建养长周期协同技术体系构建
建养协同技术体系构架
结合各地建养模式实践来看，受建设、养护阶段资金来源与补助比例差异影响，普通国省干线公路难以照搬高速公路线性统一的建养一体化管理模式。以山东省为例，普通国省干线公路新建项目部省补助占建安费比例仅为10%至30%，单项目新建补助最高450万元、老路扩建补助可达1200万元以上，剩余70%以上资金需地市配套；而养护项目部省补助比例可达50%至80%。资金结构差异、地方财政约束及专项审计要求，导致建设与养护管控思路相对独立，无法简单合并管理。
基于全国多省份实践经验，本文构建普通公路长周期协同发展理念与体系模型，明确“长寿命周期管理=穿透式设计建设+持续性长周期养护”的核心发展路径。
穿透式设计建设与持续性长周期养护是公路基础设施全生命周期管理的两大核心支撑。其中，穿透式设计建设立足全寿命周期视角，统筹建设标准与长期养护需求，在设计、施工阶段融入长效运维目标，为高品质养护筑牢基础；持续性长周期养护依托动态监测、预防性养护与科学决策，持续优化设施服役性能，巩固建设成果。
简言之，穿透式设计建设是长周期养护的前置基础，长周期养护是穿透式设计建设的延续延伸。因此，打通建设与养护的衔接壁垒、实现全流程高效协同，是构建普通公路长周期协同体系的核心关键。
穿透式建设
建养协同体系下，需搭建完善的公路“建养运一体化”技术保障体系。立足全寿命周期维度，构建覆盖设计、施工、养护、监测、运营全链条的技术指标体系、评价体系与实施方案，提炼各专业核心技术标准，形成全寿命周期技术自洽体系，搭建“建养运一体化”关键技术对策库，编制具备普适性的行业实施技术指南。
严格对标《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》，在路线、路基路面、桥涵、隧道、交通工程等各专业设计阶段，统筹兼顾建设质量、后期养护、长期运维需求，落实全寿命周期设计理念。建设单位需在项目前期明确建养一体化技术原则与管控要求，细化技术方案选取标准，完善技术储备体系。
在设计文件中增设专项养护说明，明确后期运维重点、管控标准与养护要求。在设计审查阶段，常态化召开建养协同专项评审会，由管养单位结合行业规范、运维需求对设计方案提出优化意见，全程跟进建养融合落地实施，从源头消除建养脱节问题。
持续性长周期养护
长周期养护是公路养护市场化、专业化升级的高阶形态，通过将单条路段或片区路网5年及以上的全要素养护工作整体打包招标，由单一专业单位总承包实施，将传统工程量计价模式转变为绩效考核主导的付费模式，全面提升养护决策科学性、资金利用效能、行业专业化水平与公众出行品质。
该模式以“EPC总承包+全过程绩效考核”为核心，统筹结构性修复工程、预防性养护与日常小修保养，涵盖路面、桥隧、交安设施、附属设施养护及灾毁应急抢通、病害修复等全维度工作，构建“技术检测评定—养护决策分析—工程设计施工—后期运维评价”的全流程闭环管理体系，实施周期普遍为5年至10年。
长周期集约化养护可充分调动总承包单位精细化管控、集约化作业的积极性，有效提升资金使用质效。试点省份实践数据表明，长周期养护模式可实现单公里年均养护成本降低15%以上，降本增效潜力突出。同时，可创新推行“绩效考核+效益共享”机制，在保障路况质量达标前提下，对提质增效收益实行政企按比例共享，进一步激发市场主体主动管养的内生动力。
数字化保障体系建设
目前，全国各省市持续推进公路基础设施数字化转型，落地智慧工地、智能养护运维等数字化平台，但普遍存在制度规范不完善、数据标准不统一、跨部门协同成本高、数据安全有短板等问题，各数字化平台难以形成协同合力，赋能成效有限。
为适配长周期建养协同发展需求，需加快完善公路数字化支撑体系，推动全生命周期数据汇聚融合与业务协同，打通设计、施工、验收、运维全链条数据壁垒，探索多业务、多阶段数据整合方法。依托BIM、数字孪生等核心技术，构建适配全寿命周期的建养运一体化信息平台，完善数字化管理制度体系，培育公路数字资产，为工程提质、养护决策、路网管控提供数字化支撑，全面推进公路全生命周期数字化管理。
一是推进全流程数字化建设。优化工程建设项目管理系统，统一审批表单、申报材料标准，普及电子文件、电子签章、电子证照，全面实现工程建设无纸化、数字化办公。
二是完善全生命周期数字化管理。全面应用数字化施工图，打通工程审批、图纸审查、建设管控、养护运维等业务系统，实现参建各方在线协同，构建项目设计、施工、竣工、归档、养护全流程闭环数字化管理体系。
三是建立数据归集共享机制。搭建工程建设全环节数据自动归集、互联互通机制，破除部门数据孤岛，实现全维度数据共享共用、协同应用。
四是稳步推进数字孪生技术落地。统一数据格式标准，兼顾当下数字化建设与远期数智化转型需求，实现各阶段数据“正向贯通、逆向追溯”，为公路智能化升级奠定基础。